2019年8月，国务院批复同意设立江苏自由贸易试验区，目前开放程度最高的外向平台在江苏正式落地。在此背景下，常州综合保税区如何发扬海关特殊监管区域功能平台优势，借江苏自贸试验区设立之东风进行互联互通、推广复制，成为重点研究工作内容之一。

一、自贸区与综保区各自的功能

综合保税区属于海关特殊监管区域的一种类型，一般设立在内陆地区的具有保税港区功能，由海关参照有关规定进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。实际上就是参照保税港区设立的内陆的“无水港区”。

自贸试验区，则不限于传统海关特殊监管区域的做法与内容框架，是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措，以建设国际最高标准、最好水平的自由贸易区为目标，以制度创新为核心，通过带动投资、金融、贸易、政府管理等制度创新，建立与国际通行规则相衔接的投资贸易制度体系，加快政府职能转变、构建开放型经济新体制，形成可复制、可推广经验辐射全国，实质超越了海关特殊监管区域的功能定位。

二、监管层面上的交叉点

综合保税区作为海关监管区域，具备保税的基础功能，实施封闭管理，并且都实施“一线放开，二线管住”的监管模式。“一线”是指监管区与国境外的通道，境外货物可以自由进出监管区域，区内货物也可以自由进出国境，不受海关管辖；“二线”是指监管区与关境的通道，区内的货物进入关境内，关境内的货物进入区内，都要受到海关的监管，需要缴纳相应关税。

自贸区以上海为例，其范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、金桥出口加工区等七个区域，包含了多种海关特殊监管区域。根据《中国（上海）自贸试验区总体方案》的规定，上海自贸区也推进实施“一线放开”和“二线安全高效管住”的监管模式，允许企业凭进口舱单将货物直接入区，再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续，优化卡口管理，加强电子信息联网，通过进出境清单比对、账册管理、卡口实货核注、风险分析等加强监管。在《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》中，同样采用了“一线放开”和“二线安全高效管住”的监管模式。

海关特殊监管区，从保税区逐步发展到保税港区和综合保税区，功能不断丰富和完善，直至今日，发展成为包含有多重经济贸易功能的自由贸易试验区，自贸区容纳了多种特殊监管区，从某种程度上说，各种海关特殊监管区域都属于自贸区的范畴，都具有保税的基础功能，都实施部分的“境内关外”，以及“一线放开，二线管住的”监管模式。

三、自贸区的功能复制推广

2019年1月25日，国务院下发《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号），此政策可视为自贸试验区相关功能政策在综合保税区范围内的复制推广。主要在拓展两个市场、提前适用政策、释放企业产能等21个具体方面予以明确，将极大提升综合保税区在产业配套、营商环境等方面的综合竞争新优势，推动综合保税区发展成为具有全球影响力和竞争力的加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心等“五大中心”。

四、常州综保区的实际应用

1.“一般纳税人资格”试点落地。2019年3月5日，经广泛的前期发动及多次专题辅助会议，企业增值税一般纳税人资格试点落地综保区，区内企业瑞声通讯开出首张增值税专用发票，成为全国第三批试点园区首家开票企业。目前企业正根据其经营情况全力推进业务运作，月均开票在2000万元以上，全年将为企业节约资金3000万元左右。目前，正分步骤推进试点工作，不断扩大试点规模和试点效应.

2.推动“委内加工”试点。园区根据区内企业，通过释放区内企业行业高端效能，帮助其利用剩余产能承接境内区外委托加工业务，并以之为契机形成综合集聚效应，助力区内企业更好地统筹两个市场。2020年2月28日，北京蒙太因医疗器械有限公司569个人造膝关节和4600个包装袋运抵常州巴奥米特医疗器械有限公司厂区进行加工，标志着首票委托加工业务正式在常州综保区开展成功。

3.争取“跨境电商全模式”试点。根据海关对于监管场所的最新要求，2019年内已落实常州跨境电商海关监管中心搬迁，场地改造、系统调试完成南京关验收。正积极跟进嗨购、中创供应链、千家万铺、太境通等客户，在确认企业实际需求与合理业务量测算的前提下，紧跟国家对于贸易新业态方向的导向意见，向南京海关积极争取，全面恢复直邮出口、拓展直邮进口、探索保税备货模式。

4.引导鼓励企业申请“四自一简”。随着“21条”的相关具体细则的陆续出台，结合企业实际需求，进一步畅通业务便捷通道。在海关帮助下，鼓励企业开展分送集报、外发加工等业务，推动海关一次性赋予企业相关业务资质，即由企业自主备案、自定核销周期、自主核报、自主补缴税款，便于企业自律管理，自主经营。

5.推进企业“信用认证”。至5月底，组织、参加5次以上的专题政策解读或专题讨论会，帮助企业与海关面对面，推进海关对企业信用认证方面的倾斜引导，引导更多企业向区内聚集，便于形成规模效应。

五、存在问题与困难

1.对于综保区功能定位需要进一步明确

综保区以往一直作为单一的功能性区域，随着国务院《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》，进一步明确了综保区将围绕加工制造、研发设计、物流分拨、检测维修、销售服务等“五大中心”来开展工作，是自贸试验区的前期准备和重要功能承载。这意味着综保区的外延有了新的变化，它将进一步融入区域开放经济，并从多方面为之服务，成为“接口”和“闸机”。但我们相当多的部门并不明晓这一点，不是把常州综保区作为“功能区”，而往往等同于常规产业园区进行考核。这一模式不改变，常州综保区就不可能以更高的姿态为高新区及常州市所有可以应用到综保区功能政策的企业服务。

2.通过联合招商和统分兼顾推进项目落地

根据对适合产业的分析，并参照先进地区的成熟做法，建议对综保区所承担的招商功能和职责进行优化。希望区委区政府更加重视综保区的平台作用和特色功能政策的发挥，不断加强综保区的招商力量，提升综保区的招商引资水平，借高新区招商体制改革的契机，指定专业人员或派驻专业人员或团队负责综保区的招商引资工作。通过严控存量土地，由区招商局统一负责信息来源、项目筛选、土地使用、财税优惠的发布与洽谈，综保区做好承接招商中的专业解读引导、项目落地后的跟进服务与跟踪协调。

3.进一步给与政策上的支持

跨境电商作为一种新兴业态，普遍受到了国内市场的欢迎。“21条新政”提出支持零售进口的相政策。目前常州既不是跨境电商试点城市，也不是跨境电商综合试验区城市。对于很多生态圈企业，在非试点或非综试区城市开展业务，业务模式受限制，无法做大，还存在政策风险，需要向上申请争取常州早日获得相应资格。同时，对于综保区跨境电商等新业态的发展，市级层面政策扶持较模糊，我区尚未出台相关扶持政策，而周边目前开展跨境电商业务的兄弟园区都纷纷制定了相关的扶持政策，请求区委区政府能在现有外向型经济及现代服务业扶持政策的基础上，及时制订出台针对跨境电商生态圈的有关政策，以提高地区吸引力与产业集聚力，构建政府引导、市场化运作、全方位服务跨境电商产业发展。

4.帮助与相关监管部门对接沟通

请求区委区政府帮助与监管部门、其他所涉上级部门加强沟通与交流，在政策具体实施、创新政策与试点的落地等方面给与支持。同时，鉴于目前综保区的监管、通关等的工作量，也为了提高企业的通关便利化，能否协调常州海关在综保区设立综合科室负责园区监管、查验、通关等工作。